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中国能源政策回顾与未来的政策取向

文:admin 发表时间2005-7-18

    改革开放以来，由于中国经济持续高速发展，能源需求大幅度增长，能源短缺问题成为中国经济中主要问题之一，为此，中国政府制定了一系列能源政策，这些能源政策包括能源开发投资政策，能源布局政策，能源技术装备政策，能源价格、税收、信贷政策，能源进出口政策等。这些能源政策的出台与实施对解决能源短缺问题起了重大作用。进入２０世纪９０年代未，中国由短缺经济转向过剩经济，能源瓶颈对国民经济发展的约束作用基本上解除，主要能源煤炭甚至出现了供大于求，在新的供求关系条件下，中国的能源政策也进行了初步的调整。可以预计，在２１世纪中国的能源政策还要作较大的调整。
一、改革开放以来的中国能源政策
　　（一）以增加能源供给为宗旨的能源开发投资政策。
　　１９７８～１９９４年前后，我国所出台的一系列能源政策措施的中心指导思想是加大能源建设投资力度，扩大能源的供给数量。１９７８年《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》中提出把发展燃料、动力、原材料工业和交通运输放在突出位置。１９８１年《国务院关于加强基本建设计划管理，控制基本建设规模的若干规定》中指出基本建设首先要安排好能源交通等国民经济薄弱环节，银行贷款的使用方向主要用于能源轻化工原料、某些能力不足的轻化工产品等。在《关于１９８２年经济和社会发展计划草案的报告》和《关于第六个五年计划的报告》两个政府文件中，又进一步强调集中力量搞好以能源交通为中心的重点建设，要从各方面挤出资金、物资保证重点需要，要开征能源交通重点建设基金，要采取正确的政策引导地方、企业社队的自有资金用于国家急需的项目上。在"六五"计划后３年，从各地区各部门各单位的预算外资金中，以征收"国家能源交通重点建设基金"的形式，征收了１２０亿元的能源交通重点建设基金。１９８８年《政策工作报告》提出加快以电力为中心的能源建设政策，电力工业的投资力度进一步加大，发展速度较快。１９８９年国务院作出关于当前产业政策要点的决定。决定指出，当前和今后一个时期制定产业政策调整产业结构的基本方向和任务是：集中力量发展农业、能源、交通和原材料等基础产业。
　　１９９２年１０月１２日《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义的更大胜利》提出，加快交通通信、能源、重要原材料和水利等基础设施和基础工业的开发与建设。加快能源建设，实行开发与节约并重的方针。煤炭工业要改造东部老矿，积极开发和合理利用中西部资源，改造和提高地方矿和乡镇矿，大力发展电力工业，石油工业要采取"稳住东部、发展西部"的方针，并积极开发天然气和海洋油气田。１９９３年３月１６日《关于１９９２年国民经济和社会发展情况与１９９３年计划草案的报告》又指出，１９９３年国民经济和社会发展的重点与主要任务：突出好交通通信能源水利重要原材料基础设施和基础工业建设，高质量高效率地建设一批骨干工程。在中央投资中，用于交通、通信、能源和原材料工业建设的占１０.６％，比上年计划提高５.９个百分点。１９９４年３月１０日《政府工作报告》指出，保持合理投资规模，优化投资结构，为了实现国民经济持续、快速、健康发展，各地区各部门都要从全局出发，分别轻重缓急，作出合理安排，把财力、物力首先用于在建的交通、通信、能源重要原材料工业，以及大江大湖治理等方面的重点建设。
　　在能源开发建设政策的引导下，我国能源建设投资增幅较大，从１９８５年到１９９７年能源工业的固定资产投资以年均２０％的速度递增，尤其是进入９０年代能源工业固定资产的投资力度进一步加大，每年增加投资都在３００亿元以上。
　　煤、电、油三大能源行业比较，电力固定资产投资力度和增长幅度最大，石油行业次之，相应地生产能力增长也较快。煤炭行业的国有固定资产投资力度和增长幅度虽然最低，但由于煤炭行业非国有经济发展较快，加上煤炭在能源生产构成中占７０％以上，因此，我国以煤炭为主的能源生产结构基本上没有大的改变。
　　（二）各种经济成分共同发展的能源政策。
　　加大能源建设投资的政策由于受当时国家资金紧张的限制，国有能源企业生产增长缓慢，还不能较好地解决能源短缺问题。因此，１９８０年《关于１９８０、１９８１年国民经济计划安排的报告》中提出煤炭开发将采取多种方式，石油开发将与外国一些公司联合，电力工业吸收一部分地方投资和增加一些银行贷款。能源建设的主体由以前以国家为主改为多种经济成分共同发展。１９８３年国务院发出通知，鼓励各行各业办矿，鼓励群众办矿。为了进一步鼓励多方办矿、办电，在能源价格没有放开和能源计划分配体制没有进行彻底改革的情况下，允许非国有煤矿自行销售，自行订价，可以长途贩运。１９８６年在《我国国民经济和社会发展的第七个五年计划》中又进一步提出我国利用外资的重点是能源、交通、通信和原材料方面的建设。１９８８年财政部《关于沿海经济开放区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税暂行规定》中指出，属于能源、交通、港口建设的项目可减按１５％的税率征收企业所得税，以鼓励外资投向能源等基础工业设施建设。
　　非国有经济成分的进入对能源产量迅速增长起了十分重要的作用。到１９９６年底，全国批准设立的外商直接投资电力项目约３０家，涉及装机容量共计１６４０万千瓦，外方股本金总为１４亿美元。国际金融组织和政府贷款３３个，贷款总金额约为８０亿美元。海洋石油工业发展主要得益于中外合作。１９７８年我国海洋石油工业只找到石油地质储量４０００万吨，年产原油仅１０万吨，实行中外合作以来，己累计完成地震测线８１４７４１公里，其中对外合作４６８４４５公里，钻探油井４４８口，其中对外合作２５４口，建成油田１９个，其中对外合作１４个。累计生产原油４５３７.８万吨，天然气３７.７亿立方米。其中，１９９６年海上原油产量已从１９８２年的１０万吨上升到年产１５００.８万吨（其中，对外合作油田年产１２２５万吨），天然气从零上升到了年产２６.８８亿立方米。
　　多种经济成分共同发展对煤炭增产效果最为明显，尤其是乡镇煤炭的发展使煤炭生产由国有大型煤矿为主逐步转向为国统矿、地方国营矿和乡镇煤矿三分天下，最终演变为乡镇煤矿占据半壁江山，成为煤炭生产主力军。从１９８５年到１９９５年的１０年间，国有重点煤矿产量年均增长了２.１７％；地方国营煤矿年均增长１.５１％；乡镇煤矿年均增长幅度为７.８４％。到１９９６年底已建成投产的利用外资煤矿项目１５项，利用外资金额为２４.８９亿美元，设计能力为６８１０万吨／年，占国有重点煤矿总设计能力的１３.４％。这１５个矿井１９９５年原煤产量为３６２７.５４万吨／年，占国有重点煤矿总产量的７.５２％。
　　（三）能源的价格政策。
　　除了能源建设投资政策外，能源价格政策对能源生产的影响最大。能源价格改革是与能源生产管理体制一同进行的。１９８５年国务院批准了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，实行不同投资主体不同电价、"谁投资、谁用电、谁得利"的政策。国家统一建设电力和统一电价的办法，改为鼓励地方、部门和企业集资办电，集资办电的政策核心是实行"还本付息"电价，从而使我国的电价达到了一个较高的水平，取得了吸引各方资金投向电力建设的效果。
　　石油作为国家的重要战略物资，其价格水平一直由国家严格控制。石油价格改革起步也比较晚。１９９１年国家在提高平价原油价格水平的同时，每年将一定数量的平价油转为高价油，原油平均价格有所提高。１９９３年１０月，又允许计划外超产原油进入市场销售，１９９５年５月１日，国家对原油价格作了大幅度调整，实行两档五类价格，调整后的原油价格与当时的国际原油价格比较接近，但仍低于国际原油价格，而且价格刚性较大。在１９９７年国际石油价格暴跌时，我国刚性的石油价格体制给走私分子造成可乘之机。１９９８年６月１日，我国对原油成品油价格的形成机制进行了改革，实现国内原油价格与国际原油价格接轨，使我国的石油生产走向国际化。对我国石油工业健康发展起到了一定的促进作用。
　　国有统配煤矿从１９８５年起实行行业总承包，以上年统配煤矿产量为包干基数，超出包干产量按一定比例加价，销售不纳入国家分配计划。以后又实行各种加价按统配矿计划销售平均分摊和分区核对加价，煤炭价格渐放开上调，但仍由国家控制，１９９０年开始对计划外煤炭实行最高限价。实行生产承包的目的，是通过明确企业的经济利益，调动煤炭生产企业的积极性，但由于煤炭价格仍由国家控制，而生产所需的原材料价格等逐年上涨，生产总承包没有使国有煤炭生产企业获得更多的利益，亏损额逐年加大。国家给统配煤矿的补贴也越来越多，１９９２年末，国务院作出了"三年放开煤价，三年抽回补贴"的决策。１９９４年１月１日国务院批准煤炭价格全部放开，同时减少煤炭计划分配量。随着煤炭价格放开，我国煤炭供不应求的问题就已基本上解决。自１９９４年起我国煤炭库存就已超出合理库存量。１９９６年历时１１年的煤炭行业总承包管理体制终止，煤炭完全由市场定价。而到１９９６年煤炭供大于求的问题已经比较严重。
　　随着能源价格政策的不断出台和实施，能源价格偏低问题逐步得以解决，能源价格指数上升较快。
　　（四）由扩张转向收缩的煤炭生产政策。
　　由于煤炭供大于求导致了煤炭生产秩序比较混乱，煤炭生产企业竞争过度、煤炭资源浪费严重等一系列问题，煤炭生产政策也发生了根本性的变化，由原来鼓励生产扩张转向限制煤炭产量。１９９７年以《煤炭法》和《矿产法》为法律依据，在全国范围内组织开展了大规模的依法整顿某炭生产秩序的活动，使非法办矿，违法开采初步得到遏制。据２７个产煤省（区、市）统计，到１９９７年底，全国共取缔无证矿井１４７００多处，停产整顿８６００处，边生产、边整顿矿井７５００多处，国有煤矿井田范围内的无证矿井已关闭３５００多处，超层越界矿井由整顿前的２９６６处减少到１６１０处，全国小煤矿由整顿前的７.３万多处下降到目前的５.８万处。１９９７年与１９９６年相比，我国的煤炭产量下降了０.３亿吨。１９９８年国务院再次决定压缩煤炭产量。
　　（五）调整结构、提高效益的能源政策。
　　通过国家长期政策引导和大力度投资建设，能源工业有了长足的发展，能源产量居世界前列，尤其是煤炭产量增长幅度较大，并且出现了积压现象。但能源工业的经济效益仍比较低。１９９５年３月６日《关于１９９４年国民经济和社会发展计划执行情况与１９９５年国民经济和社会发展计划草案的报告》１９９５年国民经济和社会发展计划的主要目标与任务：把调整工业生产结构、提高经济效益放在突出位置。目前工业生产的主要问题是结构不合理，产品品种质量不适应市场需求的变化，经济效益差，一些企业仍在边生产，边积压，占用和浪费了资源。１９９６年３月５日《关于国民经济和社会发展"七五"计划和２０１０年远景目标纲要的报告》促进国民经济持续、快速、健康发展。积极推进产业结构的调整，要继续加强基础设施和基础工业，大力振兴支柱产业，积极发展第三产业。基础设施和基础工业建设要与国民经济发展相适应，今后１５年，国家要集中必要的力量在水利、能源、交通通信和重要原材料工业方面，建设一批大型工程，包括长江三峡和黄河小浪底水利枢纽工程，南水北调工程，山西、陕西、内蒙古煤炭基地建设。１９９８年《政府工作报告》继续加强和改善宏观调控。投资要重点用于加强农业水利建设、能源交通通信环保等基础设施建设，要支持中西部地区的资源开发和重大基础设施建设。１９９８年３月６日《关于国民经济和社会发展计划执行情况与１９９８年国民经济和社会发展计划草案的报告》提高工业运行质量，积极培育新的经济增长点，继续加强基础工业，振兴支柱产业，加大调整改造加工工业的力度。加快发展高技术产业，重点加快电子信息生物工程新能源新材料航空航天高技术产业的发展。
　　１９９４年以后，我国的能源政策从注重发展的数量方面转向注重工业增长的效益方面。但把提高经济的增长质量，优化经济结构放在更重要的位置。１９９８年以后又进一步明确重视中西部的基础设施和能源基地建设，重点加快新能源产业的发展。但与能源建设投资政策的力度及其采取的有效措施相比，能源结构调整的政策力度不足，到目前为止，关于发展新能源产业等问题还没有非常有效的政策措施。
　　能源工业在１９９３年以后，已经走过了最艰难的亏损时期，经济效益逐渐提高，并大大高于行业平均水平。能源工业的经济效益改善以后，开始由国家补贴转向为国家提供越来越多的利税，能源工业对国民经济发展的贡献在原来的产品贡献的基础上又增加了利税贡献。然而，对环境的负面影响越来越大，直接表现是"三废"排放量的逐年增加，对环境造成较大的破坏。与其他行业相比，能源行业的"三废"排放量居各行之首，是环境的最大污染源。
二、２１世纪中国能源政策的主要取向
　　２１世纪我国能源工业发展的环境约束会越来越强，能源需求结构也会向以清洁高效能源为主的方向转变。到２１世纪中期，世界新能源会有突破性的发展，新能源产业化，并且逐渐取代化石能源，进而改变人们的生产和生活方式。在２１世纪，我国将逐步建设起完善的社会主义市场经济体系，经济发展将达到目前中等发展国家的水平。因此，在２１世纪，中国能源政策的重点要由以促进能源供应的数量扩张为主转向优化能源结构，大力发展清洁能源和新能源。主要取向应该是：
　　１.提高能源生产质量和能源生产效率，严格限制原煤直接进入终端消费，通过加大煤电转化和煤炭液化加工，提高火力发电的技术装备水平，改变我国由于一次能源中煤炭比重过大和能源生产技术落后而导致的能源效率低下和污染严重等问题。能源投资的重点转向现有生产装备的技术改造，能源生产政策以能源生产的技术进步为核心。近年来，由燃煤引起的城市污染已成为影响经济发展和人民生活的重要问题。在农村地区，相当大部分的生活能源来源于柴草，对森林和植被的过度砍伐造成水土流失严重，自然灾害发生的频率加快，不仅影响到经济的发展，而危及人民的生命和财产安全。另一方面，环境问题是国际经济关系中新的焦点。冷战结束后，世界经济竞争日益激烈，美、日等发达国家凭借雄厚的经济力量和先进技术水平，占据环保的主导地位的同时，以保护环境为武器，维护其经济霸权，遏制发展中国家的经济发展。我国处于经济发展最为迅速的亚太地区，也是环境污染较为严重的地区，随着环境污染的日益区域化，治理污染，改善环境必然会利于我国在国际关系中处于主动地位。
　　２.能源政策的作用点要由原来的以能源生产为主转向以能想需求为主，通过影响能源需求引导能源生产结构的调整。这也是我国由短缺经济转向过剩经济之后，供需关系的主要矛盾转化的结果。就能源资源来说，改善我国的能源生产结构已具备了一定的条件。我国最新油气资源评价显示，我国拥有３８万亿立方米资源量，预测可采储量为１０.５万立方米，"八五"以来，我国天然气探明储量高速增长，１９９１年到１９９７年新增气层探明储量近１万亿立方米，相当于前４０年总和的１.４倍。到１９９７年底，加上９０００亿立方米溶解气储量，全国探明天然气可采储量１.３万亿立方米，剩余可采储量７０６０亿立方米，天然气储采比从"七五"期间的１８：１迅猛上升到４０：１，其中气层气储采比超过５０：１。据专家保守测算，到２０１０年我国可增加５００亿立方米可采储量，相当于增加６７００万吨标准煤，可生产４３００万吨合成氨，可建成年发电能力５０００万千瓦，可供约５亿居民常年生活用气。
　　据中国石油天然气公司透露，２０００年我国年产天然气将达到３００亿立方米，２０１０年达到１０００亿～１１００亿立方米，加上国外引进的天然气资源，天然气在我国一次能源结构中的比重将由２％上升到８％。预计今后１５～２０年内，我国可形成４个年产量１００亿～２００亿立方米以上，２个年产量在５０亿立方米以上的大气田。因此，发展天然气已具备资源保证。
　　在各种燃料中，天然气是一种高热量，低污染，不需要加工转换的优质能源。世界各国都在积极发展天然气。当前，我国天然气消费市场容量不足可能是影响天然气工业发展的根本原因。由于天然气要从生产地经过长距离运输到达消费中心，因此与其可替代的能源相比，天然气价格偏高，因而天然气消费需求较慢，制约了天然气工业的发展。但要考虑到环境因素，天然气则是一种清洁低廉的燃料，因此，天然气工业的发展要借助政府的支持。在过剩经济条件下，政府把政策的作用点放在能源消费一方面不是能源供给一方，才能更好地发挥作用。
　　３.要改变在水力资源丰富的地区单一发展水电的做法，要通过水电资源的开发带动当地经济的开发和发展，从而调动社会各方发展水电的积极性。十一届三中全会以来，水电建设出现了新局面，中央、地方合资、跨省区合资、利用外资办水电，引进外国先进的技术和管理方法，建设中引进竞争机制，加快了建设进度。２０世纪８０年代，建设了葛洲坝、龙羊峡等１０余座百万千瓦级和乌江渡、鲁布革、东江等一批几十万千瓦级的大型电站，水电发电量翻了一番。进入９０年代，我国的水电建设又进入了一个新阶段。长江三峡工程正式开工建设，二滩、天生桥高坝、小浪底、李家峡、广蓄、天荒坪等大型水电工程已经建成和正在建设之中。１９９１年水电投产容量为１８４万千瓦，１９９２年投产２８０万千瓦，１９９３年投产３９１万千瓦，１９９４年投产高达４４７万千瓦，但１９９５年以后，开工规模不足，导致以后几年投产容量下降。
　　水电比重的下降，主要在于水电建设大多在我国中西部地区，当地经济不发达，地方集资能力弱，筹措资金困难，致使一批在建设的水电项目进度推迟。另一方面，由于水电建设周期长，投资大，往往涉及移民等复杂问题，而国家没有相应的优惠政策，影响建设水电的积极性。
　　４.积极发展新能源，加大新能源产业化的研究与开发力度，争取在发展新能源的世界竞赛中占据领先地位。新能源是相对于现有以化石能源为主体的常规能源而言。新能源的概念一般是指通过新技术和新材料开发利用的能源，新能源常常又是可再生能源，主要包括：太阳能、风能、地热、生物质能、海洋能和氢能。新能源的特点是清洁，可再生。近年来，出于对化石能源枯竭的防范、解决本国化石能源资源不足问题以及环境保护的考虑，许多国家重视发展新能源和可再生能源。我国虽然化石能源资源较为丰富，但人均能源极低，而且化石能源的使用给环境和交通运输带来极大的破坏和压力，发展新能源的需求日益增长。改革开放以来，我国在新能源和可再生能源方面开展了较广泛的科研工作，虽然投资比重不大，但涉及的范围较广，特别是结合农村和边远地区的需要，进行了有针对性的应用推广，取得了较为实用的效果。但由于国家的支持力度不够，新能源的产业基础较为薄弱，经济效益比较低，产品的质量、标准化和系列化都有不少问题。目前，我国能源生产的新能源产品多属于小型级产品，如小型风力发电机，平板式太阳能热水器、太阳灶、单晶太阳电池、生物质气化炉、沼气配套设备，地热发电和潮汐电站设备。试制和小量生产的产品有：太阳能真空管集热器、多晶和非晶硅太阳电池、太阳能干燥器、１０千瓦级风力发电机、小型波浪发电装置等。我国的新能源技术已有一定的基础，但要形成一个产业仍有相当长的路要走，国家对新能源的发展给予大力支持是非常必要的。
  

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