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电力体制改革及中国三峡总公司的对策

文:admin 发表时间2005-7-18

    摘要：国务院于2002年2月正式颁布电力体制改革方案。启动以市场化为导向的电力体制改革，在此背景下，中国三峡总公司面临机遇和挑战。总体看来，机遇大于挑战，采取正确的应对措施，就能发挥优势，充分利用外部机遇获得发展。

关键词：电力体制改革；对策；三峡总公司

中图分类号：F 279.24 文献标识码：A

电力工业是国民经济和社会发展的基础产业。改革开放以来，国家为缓解电力短缺的瓶颈制约，制定了一系列加快电力建设的政策措施，电力工业发展迅速。到“九五”期间，持续几十年长期困扰国民经济发展的严重缺电局面基本得到缓解。至2001年底，全国装机容量已达到3.38亿kW，当年发电量14 780亿kW·h，两项指标均居世界第2位。但电力工业快速发展过程中积累的结构性矛盾和体制性障碍逐渐显现，暴露出不适应社会主义市场经济体制的弊端，主要表现为：垄断经营，电价机制不健全，省间电力市场壁垒，电力监管方式不能适应发展要求等。经过充分酝酿并借鉴国际上电力体制改革的经验和教训，国务院于2002年2月正式颁布电力体制改革方案，启动以市场化为导向的电力体制改革，以期通过体制创新，引入竞争机制，促进电力工业的进一步发展。

1 国家电力体制改革的内涵分析

1.1 电力体制改革的进程与取向

以1998年撤消电力部、成立国家电力公司为标志，国家开始逐步改变电力行业高度行政垄断的局面。但国家电力公司作为行业内占据主导地位的垄断性企业，拥有全国大部分发电资产（至2000年底，国家电力公司拥有投资电厂容量20 179万kW）和几乎全部电网资产的所有权和经营权，仍实行发电、输配电、售电一体化的行业垄断运营模式。

为了从根本上解决现行电力垄断运营存在的问题，国家制定了以市场化为导向的改革方案。按照改革方案，将用一年时间重组国有电力资产，在发电侧引入竞争；到“十五”末，各地区主要发电企业参加统一竞价，实行新的电价机制；此后逐步实行输配电分开，在售电环节引入竞争机制（见图1：电力体制改革取向示意图）。根据国外已进行的电力体制改革经验看，创造竞争环境大概需1~2年，实现竞价上网需3~5年，完成全部改革约需10~15年。

1.2 电力体制改革的总体目标和主要内容

改革的总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本；健全电价机制，优化资源配置；促进电力发展，推进全国联网；构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。

“十五”期间的主要改革内容可归纳为：

（1）厂网分开，重组国有电力资产，在发电侧引入竞争

主要是从纵向和横向分拆国家电力公司，将其资产按发电和电网两类业务分别重组（见图2），从产权上切断厂网关联，在发电侧首先创造公平竞争环境。

国家电力公司拥有的发电资产将均衡重组为4~5家全国性独立发电企业，每家装机规模均为3 000~4 000万kW。电网公司可能保留少量装机用于应急备用和调峰。

重组电网资产，设立国家电网公司，并由其负责控股组建华北（含山东）、东北（含内蒙古东部）、西北、华东（含福建）、华中（含四川、重庆）区域电网公司；由广东控股国家电网公司参股组建南方（含广东、广西、云南、贵州和云南）电网公司。

（2）改革不合理的电价体系，实行竞价上网，初步建立竞争、开放的区域电力市场

新的电价分为上网电价、输电电价、配电电价和终端消费电价。上网电价将由目前的成本收益法定价变为两部制电价，即由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成；输、配电电价由政府确定定价原则；终端销售电价以上述电价为基础形成，建立与上网电价联动的机制。在条件具备的地区，发电企业可通过协商直接向大用户供电。国家还将制定发电排放的环保折价标准，鼓励发展清洁电源。

在新的电价机制基础上，根据各区域和全国资源的实际分布情况，将在各区域电网公司设置一个或几个电力调度交易中心，交易中心开放市场，推进全国联网，实现资源优化配置（见图3：电力体制改革后区域电力市场运行示意图）。

（3）建立与前两项改革配套的电力监管体制

建立公平竞争、开放有序的电力市场体系是电力体制改革的关键目标。为此，国务院将设立国家电力监管委员会，行使行业监管职能，制定电力市场运行规则，监管市场运行，颁发和管理电力业务许可证，负责监督社会普遍服务政策的实施。同时进一步充实和完善中国电力企业联合会的自律、协调、监督、服务功能。

2 电力体制改革背景下中国三峡总公司面临的机遇和挑战

在电力产业价值链中，中国三峡总公司业务主要集中在工程建设开发和电力生产（见图4），以水力发电为主。国家电力体制改革必将深刻影响中国三峡总公司的竞争环境。

2.1 中国三峡总公司的基本情况

中国三峡总公司于1993年9月成立，拥有葛洲坝电厂，是三峡工程的项目法人，全面负责三峡工程的建设和建成后的运营管理。国家已授权中国三峡总公司滚动开发长江中上游的水力资源。 葛洲坝电厂是长江干流上的首座水电站，总装机容量271.5万kW，年均发电量157亿kW·h。建设之中的三峡工程是具有防洪、发电、航运等综合效益的特大型水利枢纽工程，总装机容量1820万kW，设计年均发电量847亿kW·h。2003年将实现水库初期蓄水，双线五级船闸通航，首批机组发电。2009年26台机组全部投产后，中国三峡总公司将拥有装机容量2 091.5万kW，年发电量达1000亿kW·h以上。

2.2 电力体制改革对中国三峡总公司竞争环境的影响

中国三峡总公司的竞争环境可由图5反映。

国家电力公司的发电资产重组后，市场竞争主体是4~5家规模庞大的独立发电公司，以及中国三峡总公司和原有的其他中小型独立发电企业。随着竞价上网的逐步实现，发电企业为了获取市场占有率和争取更大的发电量，竞争程度会显著增加。

未来1~2年内完成厂网分开后，很长一段时间内，输配电仍将维持垄断的运营模式，其直接后果是一家电网公司将面对多家发电企业，电网公司拥有购电和调度的主动权，处于与发电方不对称的垄断地位，其议价能力非常大。根据国家给葛洲坝电厂和三峡电厂划定的供电区域看，中国三峡总公司的关键客户将是南方电力公司以及受国家电力公司控股的华中电网公司、华东电网公司。

目前国家监管机构主要是主管三峡工程建设的国务院三峡工程建设委员会；电力体制改革后，中国三峡总公司要接受国家电力监管委员会在电力市场运行方面的监管；在防洪方面，中国三峡总公司需服从国家防汛抗旱总指挥部的调度。长江流域规划管理机构长江水利委员会和主管长江通航事务的长江航运管理局也是长江水能开发的重大利益相关者，是形成中国三峡总公司运营环境的相关单位。

中国三峡总公司电力主要是水电，实行发电排放环保折价政策，将更加凸显水电作为清洁可再生能源的成本优势和环保优势。

2.3 中国三峡总公司面临的机遇和挑战

按照中国三峡总公司在电力产业价值链中所处环节（见图4），电力体制改革给中国三峡总公司带来的机遇与挑战主要来自以下3个方面：

（1）电力建设市场：电力项目的建设开发必将是政府规划指导下的开放市场，中国三峡总公司今后投资建设电厂将面临着与其它投资主体竞夺开发建设权的局面。

（2）电力营销市场：电力营销市场将逐步实现公平竞争，有利于中国三峡总公司这样的独立发电企业，但若干家大型独立发电公司的组建将使发电侧竞争加剧。

（3）电力资本市场：拟组建的各发电企业均将包含至少一家资本运作经验丰富、规模较大的上市公司。这些发电企业将利用其控股的上市公司，加大购并重组电力资产的力度。因此，电力资本市场竞争将加剧。与这些发电企业相比，中国三峡总公司目前尚未有公司上市，资本运作经验欠缺。

结合三峡总公司的自身特点和外部环境，对其面临的机遇和挑战可作如下具体分析。

2.3.1 中国三峡总公司面临的发展机遇

（1）积极发展水电是我国能源政策的重要内容，发电排放环保折价政策的实施将进一步形成激励清洁电源发展的新机制，有利于中国三峡总公司水电建设、生产经营业务的发展；

（2）厂网分开，形成政府监管下的公平竞争市场体系，有利于中国三峡总公司作为独立发电企业参与发电侧市场竞争；

（3）国家将以三峡电力系统为核心推进全国联网，形成西电东送、南北互供的局面，有利于三峡电力占领东南沿海等电力需求旺盛地区的电力市场；

（4）国家实施西部开发和西电东送战略，长江上游溪洛渡、向家坝工程即将立项，滚动开发前景明朗；

（5）国家政策重点支持，三峡电力消纳方案及指导电价已经国务院批准，三峡电力已获取优惠的增值税政策；

（6）三峡工程为规模巨大的可再生清洁能源基地，工程宏伟，举世闻名，具有品牌优势；

（7）葛洲坝电厂的成功运营和三峡工程的顺利建设使中国三峡总公司具有水电工程建设和水电生产的技术与人才优势。

2.3.2 中国三峡总公司面临的挑战

（1）即将组建的4~5家独立发电企业装机容量均在3 000~4 000万kW左右，而中国三峡总公司到2009年方拥有装机容量约2000万kW，与主要竞争对手比，规模优势有差距；

（2）厂网分开后，电网公司拥有调度权，并将保留一定数量的自有电厂，三峡电厂将供电给南方、华东、华中电网，调度关系比较复杂，电力营销难度大；

（3）葛洲坝、三峡是长江干流水电站，除发电外，还负有防洪、航运等重要功能；

（4）葛洲坝电厂为径流式电站，三峡电厂是季调节水库，两者的保证出力偏低；

（5）三峡工程建设尚在进行，建设成本控制的好坏直接影响三峡电价的竞争力。

3 中国三峡总公司的对策探讨

总体来看，中国三峡总公司面临的机遇大于挑战，只要制定正确的发展战略，采取正确的应对措施，就能发挥优势，迎接挑战，充分利用外部机遇获取发展。

3.1中国三峡总公司的战略选择

我国水能资源居世界第一，水电开发潜力极大，可开发水能约为5.21亿kW，对应年发电量为2.24万亿kW·h，目前常规水电以容量计的开发率仅为14%，以电量计仅约10%。其中长江干流可开发水能9065.7万kW，对应年发电量4722亿kW·h，整个流域的水能开发程度尚不超过8%。水电是清洁的可再生能源，属于国家政策鼓励发展的产业，国家已授权中国三峡总公司滚动开发长江中上游丰富的水力资源。因此，坚持以水电开发和生产为主，将是中国三峡总公司确立相对于其他独立发电公司竞争优势的基点。

在产业结构上，中国三峡总公司将继续坚持以长江中上游水力资源开发和经营为主导，实现“建设三峡，开发长江”的宏伟战略目标。同时，根据自身的优势和相关多元化的发展方针，促进优势产业的发展，不断开辟新的增长点。在组织机构和管理模式上，中国三峡总公司将向集团化方向发展，实行以产权为纽带的母子公司体制。

为了构筑资本运作平台，加快电力开发建设和迅速扩张电力生产规模，应对电力体制改革带来的竞争格局，中国三峡总公司正以下属的葛洲坝电厂为基础进行重组，准备在年内设立中国长江电力股份公司（以下简称股份公司）。股份公司于2003年上市并进行持续融资，逐步收购三峡投产机组。中国三峡总公司则将将出售三峡机组所获资金用于三峡第三阶段工程建设和滚动开发溪洛渡、向家坝等大型水电工程。

股份公司将是中国三峡总公司的电力生产主体，中国三峡总公司未进入股份公司的电力资产也将由股份公司统一经营。股份公司以水力发电为核心业务，主要通过购并实现规模快速扩张，大致分两步实施自身战略计划：

第一阶段从2002到2012年。2003年实现首次公开发行股票并上市，抓住电力体制改革和电力市场重组的良机，加大资本运作力度，持续收购三峡电厂投产机组及其它合适的水电、火电项目，到2012年总装机容量超过2000万kW，树立国内一流独立发电企业地位；

第二阶段从2012年到2022年。继续积极收购扩张，提高电力市场占有率，改善电源结构，进一步提高技术水平和管理水平，不断巩固公司在发电行业的地位，到2022年总装机容量超过4000万kW，确立世界一流清洁电力公司地位。

3.2 中国三峡总公司的竞争策略

中国三峡总公司面临的竞争，根本上表现在电价和电能质量上的竞争，为了抓住电力体制改革带来的机遇实施上述战略，应对竞争，中国三峡总公司拟采取以下具体对策。

3.2.1 成本领先的竞争策略

三峡电力将参与所供电区域的电力市场竞争，根据国务院确定三峡电价的原则和整个电力体制改革的宗旨来看，社会平均成本是决定电力供应区域电价的主要因素。只有真正具有成本优势的发电企业才能多占市场，获取更高的利润率。因此，基本竞争策略应是成本领先。具体措施有：

（1）提高电厂管理技术水平，严格控制生产运行成本

股份公司将按照企业信息化、组织机构扁平化和管理专业化的原则设计组织机构，建立健全法人治理结构，强化成本管理，提高效率，降低成本。三峡电站将按5万千瓦/人配置运行管理人员，属国际领先水平；葛洲坝电厂将按0.80万kW/人的标准配置运行管理人员，属国内领先水平，远高于国内同类电站0.25万kW/人的标准。

水电站与火电站相比，原材料为天然来水，运行成本低。股份公司将通过建立目标绩效管理体系，对生产成本进行严格约束，以获取相比其他独立发电公司更大的成本优势。

（2）加强建设成本控制，提高三峡电价竞争力

建设成本直接影响三峡电厂的生产成本，与建设投资有关的成本费用占生产总成本的80%以上，是影响三峡电力竞争力的基本因素。三峡工程建设期还有7年，存在一定的建设成本控制风险。我们将继续坚持静态控制、动态管理，搞好投资控制，优化融资规划，严格控制建设成本。

3.2.2质量取胜的竞争策略：以市场需求为导向，提高电能质量，改善电源结构

（1）优化水库调度，提高调峰能力

1999年以来，三峡电力的目标电力市场用电负荷特性都呈现峰谷差进一步拉大的趋势，调峰电需求增加。按原设计方案，三峡电站汛期实行径流运行，承担基荷，难以适应电力市场对电能质量的要求。我们拟采取工程措施，优化调度，增加调节库容，使三峡电站在汛期也可提供600到800万千瓦的调峰容量，增加适应电力系统运行需要的灵活性。

（2）开发与收购并举，加大资本运作力度，扩张规模，优化电源结构

水电站具有调节灵活的优势，但受天然来水的影响，存在全年发电出力不均匀的缺陷。单纯的水电结构难以适应电力市场日益增加的调峰需要。为此，中国三峡总公司将通过股份公司进行资本运作，按优势互补的原则收购火电及其它类型的合适电源资产，改善电源结构，扩张装机规模，提高综合竞争力。

3.2.3 做好市场营销

传统计划经济体制下，电力销售完全靠国家计划指定。随着电力交易市场的建立，市场的获取要靠竞争、靠质量、靠服务。我们将转变经营观念，成立市场营销机构，加强市场研究，把握客户需求；近期重点是落实三峡电能消纳工作，并根据国家的有关规定争取早日实现向大用户直接供电。

3.2.4 进一步确立和巩固核心竞争力

三峡工程是世界上最大的水利枢纽，三峡工程的建设管理使中国三峡总公司积累了项目管理、工程融资、招投标、工程信息管理等方面的经验与技能；葛洲坝电厂20年的安全生产运行使得中国三峡总公司积累了丰富的电力生产管理经验。因此，建设开发能力和水电生产管理能力是中国三峡总公司核心竞争力所在。这些知识资本将继续作为中国三峡总公司着重培育与发掘的资源，以进一步确立独特竞争优势。基于国家电力体制改革带来的竞争局面，中国三峡总公司还将大力培育市场营销能力和资本运作能力，加快电力产业资本与金融资本的结合，增强实现规模与效益快速扩张的能力。

4 结语

我国人均装机容量尚不到发达国家平均水平的10%，包括水电工业在内的电力工业发展的任务仍然十分艰巨。正在进行的国家电力体制改革将打破垄断，引入竞争，建立和完善公平竞争、规范有序的电力市场运行机制和有效的政府监管体制，将能更有效地发挥市场配置资源的基础性作用，促进电力工业的持续健康发展。中国三峡总公司一定能够抓住这个历史机遇，确立和巩固自己的竞争优势，致力于长江水力资源的开发和经营，积极参与电力市场竞争，为促进国家电力工业的进一步发展做出贡献。
  

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